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    美國公共采購發展對我國實現統一公共采購制度的啟示

    2021年09月07日 10:41 來源:中國政府采購報打印

        ■ 趙勇
    我國公共采購制度到了追求統一性價值目標的階段
    進化理論認為,公共采購制度從建設、發生、發展到成熟,其目標是不斷進化的,呈現出一定的規律性。美國公共采購發展了200多年,學界經過研究發現了其中的發展規律。在制度建設初期比較強調透明度、誠信和競爭,之后強調統一性,此后重視風險規避、物有所值和財富分配,未來則會提升行政效率和客戶滿意度。種種跡象表明,我國的公共采購制度也到了追求統一性價值目標的階段。
    從美國公共采購制度的發展可見一斑?!堵摪畈少徴咿k公室法》于1974年頒布實施。根據國會在1974年頒布的《公共法案93—400》,在美國行政管理和預算管理辦公室 (Office of Management and Budget)下設立聯邦采購政策辦公室 (Office of Federal Procurement Policy, 以下簡稱OFPP),要求該辦公室負責規定采購政策的方向,并規定各政府機關在采購領域應遵守的政策、法規、程序和格式。該法規定,辦公室的職能包括:建立一套用于統一各機關采購規定的體系;建立一套標準和程序,以便有效地收集各利益相關方對于完善采購政策的訴求;對由私營部門向政府提供所需產品、工程或服務的情況,負責監督和修改有關的政策、法規、程序和格式;推進并實施有關政策、法規、程序和格式的調查研究工作;建立一套能夠收集、處理和開發采購數據的系統;以及推動關于招聘、培訓、提升及評價采購人員的項目。此外,該法還規定,OFPP有權制定政策指導,如果國防部、聯邦服務總署、國家宇航局等機構不能以恰當的方式發布執行法規,那么就由OFPP來制定。該法還確立了OFPP在公共采購領域行政分支的最高地位。它雖不是一個程序性法律,但通過它的協調卻可以保障各個有關聯邦采購的法律法規的一致性。該法還要求各政府機構設立總采購官和高級采購主管。該法最初的有效期為5年,在1979年和1983年分別重新賦予有效期4年,最后成為一個永久有效的法律。
    《聯邦采購政策辦公室法》帶給我們的啟示是,我國經濟經歷了幾十年高速的發展,采購規模不斷擴大、政府采購制度不斷優化,政府采購領域的透明度、誠信體系建設也在逐步提升??梢灶A見的是,我國政府采購制度實現統一性的趨勢是明確的,也是緊迫的。需要強調的是,統一的政府采購制度不僅包括當前的政府采購和工程建設招標,還包括軍事采購、國有企業采購、醫療采購等公共部門的采購。
    我國公共采購制度實現統一仍須進一步探索
    龐雜的法律體系,會給政府采購的實踐工作和理論研究增加難度。美國國會曾經做過統計,影響該國公共采購的法律多達4000余部。美國前總統羅納德·里根(Ronald Reagan)于1985年下令組建了美國國防管理特別工作委員會,對預算過程、采購系統、立法監督和機構設置等方面進行全面審核。該委員會在1986年給總統出具了長達383頁的最終報告。報告認為,如此復雜的法律體系給采購工作增加了不必要的負擔,建議國會對于有關聯邦采購的法律進行梳理,形成單一、一致和簡化的采購法。遺憾的是,盡管該報告推動了上世紀90年代的公共采購改革,但制訂單一采購法的目標在美國至今仍沒有實現。但值得注意的是,美國聯邦有一個統一的聯邦采購條例系統。聯邦政府采購條例系統包括政府采購條例和政府采購條例增補(各部門),形成了一個分—總—分的啞鈴形的法律結構,在中間也就是條例層面,實現了統一。
    根據美國政府采購法律體系的建立情況,可以判斷,對于中國和美國這樣地域廣泛、經濟發展不平衡、人員能力存在差異性、交易對象存在高度專業性的國家,實現統一的公共采購制度無疑是曲折的,需要不斷探索。
    公共采購監督及爭議解決
    域外公共采購的監督體系及爭議解決機制的形成,不是來自于頂層設計,而是來自于公共采購發展過程中政府各分支機構及各部門之間的發展和競爭。
    美國公共采購的行政監督是行政分支通過監察長進行監督,類似于我國的紀律檢查委員會。立法監督是根據1921年頒布的《預算和會計法》,國會建立了聯邦審計總署(U.S. Government Accountability Office,以下簡稱GAO)以審核政府的財務事項。建立之初,GAO接管了一些原先由財政部承擔的職能。隨著時間的推移,國會一直不斷地賦予GAO更多的權力。目前,GAO可以審計政府部門及承包商、處理授標爭議以及其他與采購有關的爭議、處理索賠、結算政府的財務賬戶以及指導行政部門的會計準則。在司法監督(爭議解決)方面,合同訂立階段的爭議解決是通過投標抗議,聯邦審計總署、聯邦索賠法院來解決。合同履行階段的爭議解決(索賠)則是合同申訴委員會(Board of Contract Appeals)或聯邦索賠法院負責。
    綜上所述,美國公共采購制度的發展對我國推動公共采購進一步發展的啟示如下:首先,迫切需要在政府采購政策層面實現統一,建立相關的機制或部門;其次,立法的重點從采購程序轉向公共采購合同的訂立和履行;再其次,在條例及采購程序層面實現統一,降低交易成本;最后,建立統一、獨立的公共采購爭議解決機制,降低行政成本,與國際公共采購制度接軌。
    (作者系國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長,本文由本報記者牛向潔根據作者在“‘兩法合一’是深化政府采購制度改革必由之路”研討會上的發言整理而成,有刪減)